Conceito de Meio Ambiente

http://www.oab.org.br/editora/revista/revista_08/anexos/o_meio_ambiente_na_constituicao_federal.pdf

Histórico da Legislação Ambiental no Brasil

HISTÓRICO DA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL NO BRASIL

Para se falar em legislação ambiental brasileira, é necessário que busquemos as raízes da mesma desde o “descobrimento” do Brasil. Neste período, vigorava em Portugal as Ordenações Afonsinas, baseado no Direito Romano e Canônico a qual fazia algumas referências que indicavam a preocupação com o meio ambiente. Porém, em análise mais profunda pode-se verificar que acima dos interesses ambientais, havia uma maior preocupação com a “propriedade da nobreza e da Coroa”. Em 1521, nova ordenação. “Ordenações do Senhor Rey Dom Manuel” ou simplesmente Ordenações Manuelinas, citadas no Livro V, versando sobre o tema ambiental. Entre as mudanças ocorridas permaneceu como crime, o corte de árvores

frutíferas, a proibição da caça de certos animais e a comercialização de colméias. Esta sem a preservação da vida das abelhas. Em 1530, os portugueses instituíram o Regime das Capitanias Hereditárias afim de combater as invasões dos franceses cujo objeto de desejo era o pau-brasil. O Rei de Portugal doava terras aos capitães donatários que tinham poder quase que absolutos sobre os colonos que recebiam as terras. Conforme Ann Helen Wainer: O capitão tinha o direito de doar sesmarias e o donatário, em contrapartida

era obrigado a cultivar as terras doadas no prazo máximo de cinco anos, sob pena de perder a doação. O donatário tinha poderes quase absolutos nas terras sob seu domínio, inclusive poder de vida e morte sobre os colonos, executando-se o caso de ter o acusado condição nobre, quando então caberia recurso a Lisboa, a demonstrar este fato uma vez mais a parcialidade da justiça da época (1999, p.11). A partir de 1580, o Brasil passa para o domínio espanhol sob Filipe II. A primeira edição portuguesa original da legislação, é de 1603, com o Título “Ordenações do Reino de Portugal” recompiladas por mandado de “El Rei Dom Philippe de Portugal” a qual passa denominar-se “Ordenações Filipinas”, aplicadas ao Reino Português com extensão a todas as suas Colônias. A legislação pertinente ao meio ambiente, que efetivamente nos interessam, vêm elencadas nesta ordenação nos Livros I, IV e V. No Livro I, consta a proteção do ambiente cultural e em consequência o ambiente paisagístico. Posteriormente evidenciado no Brasil, com a criação do Jardim Botânico do Rio de Janeiro, em 1808, considerado como primeira unidade de conservação do país. No livro IV, eram protegidas as sesmarias, de modo a instituir o dever de povoar

as terras virgens da colônia. Já no Livro V, é o mais relevante por enfatizar a proteção do ambiente como um todo, uma vez que incluiu o conceito de poluição. O Livro V, Título LXXXVIII, §7º, redigia: “e pessoa alguma não lance nos rios e lagoas em qualquer tempo do ano (…) trovisco, barbasco, coca, cal em outro algum material com que se o peixe mate” (MILARÉ, 2005, p.135) O indivíduo que cometesse o crime “corte de árvores frutíferas” tinha como punição o degredo permanente para o Brasil, desde que, as árvores tivessem um valor igual ou superior a “trinta cruzados”. No período de 1605 a 1889 foram surgindo vários pontos históricos importantes. Os mesmos respeitavam a legislação advinda do Reino e que foram se adaptando à realidade do Brasil-Colônia. Um deles, o Regimento do Pau-Brasil, que objetivava impor restrições à extração da maior riqueza do Brasil-Colônia. Os holandeses, quando de posse do poder realizaram uma vasta contribuição na esfera jurídica ambiental. Se preocuparam com a monocultura, com a fome que assolava o Nordeste. Houve a proibição do corte do cajuzeiro, do lançamento do bagaço da cana-de-açúcar no leito dos rios e lagos, da pesca e caça predatórias. Legislaram sobre a proteção da água e a implementação do plantio da mandioca. (WAINER, 1999). No século XVII, nasce a idéia de proteção ao bem público. Através do Regulamento datado de 23-01-1677, entendia-se, que as terras improdutivas poderiam ser despojadas de seu detentor, a fim de evitar o dano ao bem público. A partir do século XVIII, percebe-se uma mudança havendo maior preocupação com a extração principalmente, de ouro e diamantes. Oficializa-se por parte da coroa, a cobrança de tributos equivalente a um quinto da extração e ainda extra oficialmente, os mineradores precisavam dar uma contribuição à Coroa. Neste mesmo século se intensificou a proteção a extração madeireira no país. Houve complementação do Regimento Pau-Brasil, passando a legislação preocupar-se, além da extração da árvore, com o desmatamento em massa. Um provimento chamado “Provisão ao Governador e Capitão Geral do Rio de Janeiro” datado de 07 de agosto de 1738, especifica que a madeira denominada de Tapinhoã e Pau-Brasil não poderiam mais ser exportadas, salvo casos em que eram destinadas à fabricação de navios de guerra. A partir de, aproximadamente 1740, a proteção ambiental foi se intensificando com o surgimento de novas leis, alvarás, cartas régias e demais regimentos às nossas florestas. Legislações complementares como a de 1742 e 1751 que respectivamente proibiram a extração do Mangue Vermelho e instituíram a Casa de Relação do Rio de Janeiro. O objetivo era determinar ao governador maior cuidado com as lenhas queimadas e cortes de madeiras. A legislação sobre a madeira foi, sem sombra de dúvidas, a mais importante que se pode destacar no Brasil-Colônia. Em 1802, com a instituição do Reino, foi editado um alvará que transferia e concentrava no Intendente Geral das Minas Gerais a administração das matas e bosques da Colônia. Em meados do mesmo ano houve a primeira instrução para reflorestamento da costa brasileira pelo Intendente Geral da Colônia, o Sr. José Bonifácio de Andrada e Silva. No início do século XIX, Portugal abre as portas da fronteira brasileira às Nações Amigas, mas ressalta em documento a preservação do Pau-Brasil, único produto tido como proibido de atravessar as fronteiras da Colônia. Meio século mais tarde, por volta de 1859, através da Promulgação da Lei nº 1040 pôs-se fim ao monopólio da madeira, tornando livre o seu comércio no país.

A primeira Constituição do Brasil em 1824, denominada de Constituição Imperial Brasileira trouxe o avanço legislativo, fazendo surgir vários princípios constitucionais, os quais davam garantias aos proprietários possibilitando com isso um maior rigor na questão ambiental. Seguindo este mesmo caminho de evolução legislativa, em 1830 foi promulgado o Código Penal do Império reservando dois dispositivos (artigos 178 e 257) para a repreensão ao corte de árvores. (MAGALHÃES, 1990) Neste mesmo período de Monarquia, ficou estabelecido através do Código Comercial, Lei nº 601/1850, as sanções administrativas e penais para quem derrubasse árvores e realizasse queimada ilegal. Foi a primeira Lei de Terras que assegurou uma maior proteção ambiental ao país já que tratou do princípio da responsabilidade por dano ambiental. Instituiu poderes aos delegados e sub-delegados de polícia a fim de que estes realizassem o trabalho de fiscais e conservadores das matas. Para o agrarista Messias JUNQUEIRA, ressaltando a importância da Lei de Terras, diz o seguinte: Rompendo uma estrutura econômica três vezes centenária, a Lei nº 601, de 1850, possibilitou no Brasil a formação da pequena propriedade. Propriedade da terra deixou de ser privilégio e a terra passou a ser mercadoria. Democratizou a estrutura social com a nobilização do posseiro, dando-lhe status. O destino dessa lei, cujas raízes mergulham nas aspirações de nossa independência política, era romper o etos cultural e contemporâneo da conquista, fazendo-se presente no primeiro golpe vibrado contra as instituições liberticidas, para ajudar depois a grande obra de composição pacífica e definitiva do território. É, com efeito, um formoso código de terras que tanto se admira quanto mais se lhe aprofunda o espírito superiormente inspirado (1976, p.99) [grifo do autor]. Assim, ao contrário do período colonial, o imperial não foi liberal em matéria de legislação de proteção ambiental. Segundo Edis MILARÉ:

Toda essa legislação, antiga, complexa, esparsa e inadequada, deixava imune (se é que não o inocentava) o esbulho do patrimônio natural, despojado do seu caráter de bem comum e tratado ignominiosamente

como propriedade privada, gerido e explorado sem escrúpulos, com discricionariedade acima de qualquer legislação coerente, de qualquer interesse maior (2005, p.136). Nossa história revela que a punição só atingia aos delitos que ferissem a Coroa ou os interesses das classes dominantes. Era inimaginável conceber um patrimônio coletivo como o que conhecemos hoje, por conta do fechado círculo de interesses familiares, oligárquicos ou feudais. Desta forma, chegamos a República, onde a proteção ambiental tomou grande impulso e deixou de ter caráter apenas protecionista como até então ocorria. Em síntese, desde os tempos coloniais, a legislação brasileira preocupava-se com a proteção da natureza, especialmente recursos naturais, florestais e pesqueiros. Contudo, era sempre uma preocupação setorial voltada para os interesses econômicos imediatos. Basta lembrar que, nos primeiros tempos, a exploração da madeira e de seus subprodutos representavam a base colonial e se constituíam em Monopólio da Coroa. Ainda depois da Independência, este espírito continuou presente, protegendo-se sempre setores do meio ambiente tendo em vista prolongar sua exploração. Mesmo já neste século, a partir da década de 30, quando o país sofreu profundas modificações políticas, o velho Código Florestal, o Código de Águas (ambos de 1934), assim como o Código de Caça e o de Mineração, tinham seu foco voltado para a proteção de determinados recursos ambientais de importância econômica. O Código de Águas, por exemplo, muito mais que a proteção a este recurso natural, privilegiava, a sua exploração para geração de energia elétrica. Foi no ciclo de governos inaugurados pela auto denominada Revolução de 1964, que apareceram as primeiras preocupações referentes a utilização dos recursos naturais de forma racional, pela compreensão que se atingiu de que tais recursos só se transformariam em riquezas se explorados de forma racional e de que se deveria dar múltiplos usos a esses recursos, de tal forma que sua exploração para uma determinada finalidade, não impedisse sua exploração para outros fins, nem viesse em detrimento da saúde da população e de sua qualidade de vida. Desse período datam, dentre outras, a Lei nº4.504, de 30.12.1964 (Estatuto da Terra), o novo Código Florestal (Lei nº 4.771, de 15.09.1965), a Lei de Proteção à Fauna (Lei nº 5.197, de 03.01.1967), Decreto-lei nº 221 (Código de Pesca), Decreto-lei nº 227 (Código de Mineração), Decreto-lei nº 289, (todos de 28.02.1967), que criam o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal, com incumbência expressa de"cumprir e fazer cumprir" tanto o Código Florestal, como a Lei de Proteção à Fauna). Também foram instituídas reservas indígenas, criados Parques Nacionais e Reservas Biológicas. Marco decisivo e que repercutiu de forma notável sobre a legislação ambiental brasileira foi a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente realizada em Estocolmo em 1972. A participação brasileira nesta Conferência foi muito importante para os seus rumos, influindo fortemente nas recomendações da Declaração de Estocolmo sobre o Meio Ambiente, mas, no nível da mídia influindo na opinião pública, nacional e internacional, foi bastante mal compreendida, gerando-se conceito distorcido de que o Brasil preconizava o desenvolvimento econômico a qualquer custo, mesmo devendo pagar o preço da poluição em alto grau. Na verdade, o que a posição oficial brasileira defendia era que o principal sujeito da proteção ambiental deveria ser o Homem, sendo tão danosa para ele a chamada "poluição da pobreza" (falta de saneamento básico e de cuidados com a saúde pública - alimentação e higiene) como a "poluição da riqueza" (industrial). Esse mal entendido, entretanto, acabou por ser benéfico. A necessidade de dar uma prova pública de que o Governo Brasileiro tinha também preocupações com a poluição e com o uso racional dos recursos ambientais resultou na criação da Secretaria Especial do Meio Ambiente. Foi ela criada pelo Decreto nº 73.030, de 30 de outubro de 1973, como "órgão autônomo da Administração Direta" no âmbito do Ministério do Interior "orientada para a conservação do meio ambiente e uso racional dos recursos naturais." As competências outorgadas à SEMA lhe deram condições de encarar o meio ambiente de uma forma integrada, cuidando das transformações ambientais adversas por vários instrumentos, inclusive influindo nas normas de financiamentos e na concessão de incentivos fiscais. Essas competências representaram uma verdadeira guinada na forma que a União vinha encarando a utilização dos recursos naturais e o controle da poluição ambiental. A primeira delas já é emblemática dessa nova visão: "acompanhar as transformações do ambiente através de técnicas de aferição direta e sensoriamento remoto, identificando as ocorrências adversas e atuando no sentido de sua correção". As demais também representam notável progresso, basta ver que entre suas competências estava a de "promover a elaboração e o estabelecimento de normas e padrões relativos à preservação do meio ambiente, especialmente dos recursos hídricos, que assegurem o bem-estar das populações e o seu desenvolvimento econômico" Pela primeira vez é acentuada a íntima ligação existente entre a necessidade da conservação ambiental com o desenvolvimento econômico e o bem-estar das populações e é outorgado a um órgão ambiental a missão de "atuar junto aos agentes financeiros para concessão de financiamento a entidades públicas e privadas com

vistas a recuperação dos recursos naturais afetados por processos predatórios ou poluidores" e de "assessorar órgãos e entidades incumbidas da conservação do meio ambiente, tendo em vista o uso racional dos recursos ambientais". Também a necessidade de se promover a educação ambiental em escala nacional assim como a formação e o treinamento de técnicos e especialistas em assuntos relativos a preservação ambiental não foram esquecidos. A escolha do Dr. PAULO NOGUEIRA NETO para implantar e dirigir o novo órgão também se revelou extraordinariamente acertada. Talvez mais até que os instrumentos legais que inspiraram e fizeram implantar a ação pessoal deste bacharel em direito, com pós-graduação em biologia, é

que influiu decisivamente sobre a ação dos demais órgãos públicos, em nível federal, estadual e até municipal, permeando-os de uma nova maneira de abordar as questões referentes ao meio ambiente, que influi, até hoje, em toda a legislação. Oriunda de uma mensagem do Poder Executivo, elaborada pela SEMA e amplamente discutida no Congresso Nacional, foi, em 31 de outubro de 1981, sancionada a Lei nº 6.938, que estabeleceu a Política Nacional do Meio Ambiente, consolidando e ampliando as conquistas já obtidas em nível estadual e federal. A principal qualidade desta legislação foi o reconhecimento, ditado pela experiência, de que a execução de uma Política Nacional do Meio Ambiente, em um país com as dimensões geográficas do Brasil, não seria possível se não houvesse uma descentralização de ações, acionando-se os Estados e Municípios como executores de medidas e providências que devem estar solidamente embasadas no postulado que o meio ambiente representa "um patrimônio a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo". O advento da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente alterou completamente o enfoque legal que, até então, contemplava a utilização dos recursos naturais. A Constituição promulgada em 1988, ao contrário das anteriores, em todo o seu texto demonstra séria preocupação ambientalista e, na prática, acolheu sob seu manto toda a moderna legislação ambiental editada a partir de 1975, vigente quando de sua promulgação. Essa preocupação é muito bem sintetizada em seu artigo 225: "Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e

essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações". Dessa forma, a Constituição recebeu e avaliou toda a legislação ambiental no país, inclusive, e principalmente a necessidade da intervenção da coletividade, ou seja, participação da sociedade civil, nela compreendida o empresariado na co-gestão da Política Nacional

do Meio Ambiente. Foi acolhida praticamente toda a legislação vigente, mesmo a de âmbito estadual, uma vez que, ainda seguindo o espírito da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, determinou que essa legislação passasse a ser concorrente com a federal (CF, art. 24, VI). Os objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente são bem mais ambiciosos que a simples proteção de recursos naturais para fins econômicos

imediatos, visam a utilização racional do meio ambiente como um todo, consoante determina o artigo 2º da Lei. A legislação mais recente, como a Lei dos Recursos Hídricos, mostra que estes princípios vêm sendo bem assimilados, tendo como objetivo o desenvolvimento sustentável, para a consecução do qual é indispensável a consciência de ser imprescindível a parceria do Governo e dos usuários dos recursos ambientais para sua utilização racional e conservação. Em linhas gerais, a lei que estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente foi concebida em 1981 - Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981 - e assegurada, sete anos mais tarde, pela Constituição de 1988 - Art. 225. Trata-se de uma legislação complexa e sua aplicação depende de ajustes que garantam a interpretação correta de seus instrumentos e a sua operacionalização eficiente e eficaz. A década de 1990 foi marcada pela renovação dos instrumentos de intervenção sobre o meio ambiente, sempre em processo de discussão, debate e participação dos diversos segmentos envolvidos. Foi assim com a formulação da Lei das Águas (lei 9.433, de 1997), que reestrutura a gestão dos recursos hídricos no país, estabelecendo como fundamentos o uso múltiplo das águas; o reconhecimento desse recurso como bem finito e vulnerável, dotado de valor econômico; a bacia hidrográfica como unidade de planejamento; e a gestão descentralizada e participativa, com a instituição dos

comitês de bacias. Com base nessa legislação, foi criada, em 2000, a Agência Nacional de Águas, semelhante às existentes para o petróleo, a energia elétrica e as telecomunicações. Em 1997, o CONAMA também revisou os procedimentos e critérios utilizados no licenciamento ambiental através da Resolução 237, de forma a efetivar a utilização do sistema de licenciamento como instrumento de gestão ambiental. Esta Resolução, se teve a vantagem de incluir em seus dispositivos algumas regras que necessariamente devem constar de norma geral federal, como o prazo das licenças e para a análise dos requerimentos, por outro lado, reconhecidamente, tem enfrentado em sua implementação sérios questionamentos quanto à constitucionalidade de vários de seus dispositivos. Em 1998, a nova Lei de Crimes Ambientais (lei 9.605) fez do Brasil um dos poucos países do mundo a dar caráter criminal ao dano ambiental, estendendo as sanções penais às pessoas jurídicas. Contudo essa legislação vem, ao mesmo tempo, sofrendo críticas quanto à sua efetiva aplicabilidade e ao fato de misturar no mesmo diploma legal crimes e infrações administrativas. No campo dos resíduos industriais, vale mencionar a regulamentação da lei 9.974, de 06 de junho de 2000, que trata da devolução, recolhimento e destinação final de embalagens vazias e restos de produtos agrotóxicos. Merecem registro também as duas resoluções do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), ambas de 1999, que tratam do recolhimento e destinação final de pilhas e baterias e de pneus usados. Mas são medidas que ainda estão em fase de implementação e encontram grandes dificuldades práticas. Com o advento da Lei 9.985, de 18/07/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza, a compensação ambiental passou a ser obrigatória para empreendimentos causadores de significativo impacto ambiental, obrigando o empreendedor a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral (Art. 36). Recentemente, em 22 de agosto de 2002, o Decreto no 4.340 veio regulamentar vários artigos da Lei 9.985, entre eles o artigo específico sobre compensação ambiental. Este Decreto determina em seu Capítulo VIII os principais fundamentos da compensação ambiental. A ação do Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentável (CEBDS) tem sido de estimular e apoiar o aprimoramento da regulamentação dos instrumentos legais, especialmente a otimização do licenciamento ambiental; a definição de critérios claros e homogêneos para a compensação ambiental o estabelecimento de padrões ambientais; a criação de incentivos; a implantação do Sistema Nacional de Informações do Meio Ambiente; e das penalidades disciplinares ou compensatórias a infrações ambientais. Como porta-voz das empresas afinadas com os preceitos do desenvolvimento sustentável, o CEBDS (Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentável) considera que a estrutura da legislação ambiental, do conceito à aplicação, deve ter como norte os princípios da transparência, da agilidade, da fundamentação técnica. É importante que a nossa legislação reflita a visão holística de que a conservação ambiental precisa sempre estar associada aos empreendimentos econômicos responsáveis e à consequente melhoria de condições de vida para a sociedade brasileira.

FONTE:

Histórico da Legislação Ambiental no Brasil. Disponível em: http://www.cebds.org.br. Acesso em: 19 fev. 2011.

Histórico da Legislação Ambiental no Brasil. Disponível em: < http://noticias.ambientebrasil>. Acesso em: 19 fev. 2011.

Texto organizado pela professora Ângela Ewerling (12 Jan 2013).